Incarichi di Collaborazione nella P.A. - La responsabilità del dirigente

La disciplina del conferimento di incarichi di collaborazione è stata oggetto negli ultimi anni di numerosi e ripetuti interventi legislativi. La norma di riferimento è contenuta nell'articolo 7, commi 6 e seguenti, del DLgs n. 165/2001, per come modificato da ultimi dal DL 223/2006, dalla legge finanziaria 2008 e dal DL 112/2008.
L’evoluzione normativa e giurisprudenziale degli ultimi anni e, le importanti novità introdotte dalla Legge n.
133/2008, incentrano l’attenzione sulla disciplina sul conferimento degli incarichi esterni nella Pubblica Amministrazione.
Si tratta di conciliare la normativa prevista dal D. Lgs. n. 165/01 (T.U. in materia di pubblico impiego) e quella prevista dal D. Lgs. n. 163/06 (codice dei contratti pubblici).

Le responsabilità del dirigente
Una cosa è certa che le responsabilità sono ben definite ed il comportamento del dirigente è sotto la lente di ingrandimento.
Egli dovrà procedere ad osservare i criteri fondamentali per una corretta gestione in tutte le fasi, cioè dal momento dell'affidamento dell'incarico, in cui deve procedere ad un'idonea e preventiva valutazione circa la sussistenza dei presupposti necessari per il legittimo conferimento, al pagamento del corrispettivo al consulente, occasionato dall'attestazione di regolare esecuzione, alla valutazione dell'attività svolta dal collaboratore stesso.
Ovviamente nei confronti dei dirigenti matura la responsabilità contabile in caso di conferimento illegittimo di incarichi di collaborazione come più volte ribadito anche dalla Corte dei Conti.

Principi di legalità, economicità, efficienza ed imparzialità
L’affidamento di un incarico da parte del dirigente pubblico all’esterno deve tener contro dei fondamentali principi di legalità, economicità, efficienza ed imparzialità ed è possibile solo in presenza dei seguenti requisiti:
a) rispondenza dell'incarico agli obiettivi dell'Amministrazione;
b) specialità e temporaneità dell'incarico;
c) impossibilità di procurarsi le utilità all'interno della propria organizzazione;
d) specificità e non genericità dell'oggetto della convenzione;
e) esistenza di un'adeguata motivazione delle scelte; f) proporzione tra il compenso e le utilità conseguite
f) le condizioni prescritte costituiscono causa di legittimità;
g) i provvedimenti devono essere adeguatamente motivati;
h) occorre verificare il requisito della cd impossibilità soggettiva e/o della cd impossibilità oggettiva;
i) l'oggetto dell'incarico deve essere riferito alle attività istituzionali;
l) si deve valutare la sua convenienza nel rapporto tra costi e benefici;
m) l’incarico deve essere riferito ad un programma, ad un progetto o ad un obiettivo, per cui non può essere conferito per lo svolgimento delle normali attività di istituto;
n) l'oggetto deve essere caratterizzato da una elevata professionalità; il collaboratore deve essere in possesso (fatte salve le eccezioni dettate dalla norma) del titolo di studio della laurea;
o) la durata deve essere temporanea;
p) occorre indicare il luogo ed i criteri che presiedono alla fissazione della misura del compenso;
q) la volontà di conferimento dell'incarico deve essere pubblicizzata;
r) il collaboratore deve essere scelto sulla base di criteri di valutazione comparativa predeterminati;
s) l'ente deve avere uno specifico regolamento;
t) l'oggetto dell'incarico deve essere previsto in una norma di legge o essere contenuto nel programma approvato dal consiglio;
u) si deve garantire una adeguata pubblicità contestualmente al suo conferimento.
v) per gli incarichi di cococo è stato stabilito il divieto di utilizzazione per lo svolgimento di attività ordinarie e/o con modalità tipiche del lavoro subordinato.

Le collaborazioni dopo l’art. 46 del DL del 25 giugno 2008, n. 112
Il Governo ha inserito nel del 25 giugno 2008, n. 112 (cd. «manovra d’estate», pubblicato sul S. O. n. 152 alla G.U. n. 146 del 25/06/2008), la modifica dell’art. 7, comma 6 D. Lgs. n. 165/2001, riguardante gli incarichi esterni di collaborazione e consulenze nella pubblica amministrazione.
In particolare, la novella legislativa, contenuta nell’art. 46 del citato decreto-legge, definisce e chiarisce che i suddetti incarichi possono essere conferiti «ad esperti di … specializzazione anche universitaria» ed, inoltre, dispone una deroga espressa, in merito al possesso della specializzazione universitaria, «in caso di stipulazione di contratti d’opera per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi».
La citata legge n. 133/2008 ha lasciato invariato il regime vigente in materia di stabilizzazione del personale precario, dettato dal comma 558 dell’articolo unico della finanziaria 2007 nonchè dai commi 90 e 94 dell’art. 3 della Finanziaria 2008.
Dunque i vari Enti, nell’ambito del nuovo regime di contenimento delle spese di personale, potranno portare a compimento le procedure di stabilizzazione programmate.

L’esperimento delle procedure di mobilità volontaria
Per quanto riguarda le assunzioni mediante mobilità giova ricordare che secondo un orientamento giurisprudenziale ormai costante che anche le amministrazioni locali sono tenute ad esperire, prima dell’indizione di un pubblico concorso, le procedure di mobilità volontaria, secondo quanto previsto dal comma 2-bis dell’art. 30 del D. Lgs n. 165/2001, introdotto dall’ art. 5, comma 1- quater del decreto legge n. 7/2005, convertito in legge n. 43/2005 che dispone che «le amministrazioni, prima di procedere all'espletamento di procedure concorsuali, finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedure di mobilità di cui al comma 1, provvedendo, in via prioritaria, all'immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, appartenenti alla stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano servizio….».
Pertanto, gli Enti prima di attivare i concorsi, sono tenuti ad attivare la mobilità volontaria per la copertura delle vacanze in organico, ciò al fine di garantire una più efficiente allocazione delle risorse umane nell’ambito del comparto della pubblica amministrazione.
Tale obbligo non si sovrappone ma integra quanto già previsto dall’articolo 34 bis del già citato D. Lgs n. 165/2001 che resta in vigore e che risponde ad un diverso obiettivo, ossia garantire il riassorbimento del personale pubblico già collocato in disponibilità. Pertanto gli Enti, esperita la procedura di mobilità volontaria, se la stessa non va a buon fine, prima di procedere all’indizione del concorso sono tenuti ad effettuare la comunicazione ai sensi dell’art. 34 bis alle competenti strutture regionali e provinciali per l’impiego.
Peraltro il comma 101 dell’art.3 della Finanziaria 2008 dispone che in caso di assunzione di personale a tempo pieno l’Ente è tenuto a dare precedenza alla trasformazione del rapporto di lavoro per i dipendenti assunti a tempo parziale che ne abbiano fatto richiesta, fermo restando che per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni.

Art. 46 della L. 6 agosto 2008, n. 133 (in G.U. n. 195 del 21 agosto 2008 – Riduzione delle collaborazioni e consulenze nella pubblica amministrazione
Suppl. Ord. n. 196 - in vigore al 22 agosto 2008) - Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria.

1. Il comma 6 dell'articolo 7 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dal decreto-legge 4 luglio 2006, n. 233, convertito, (( con modificazioni )) , dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, e da ultimo dall'articolo 3, comma 76, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, è così sostituito:
6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità:
a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente;
b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
Si prescinde dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti d'opera per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell'arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali, ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore.
Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti. Il secondo periodo dell'articolo 1, comma 9, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, (( convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, è soppresso )).».
2. L'articolo 3, comma 55, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 è così sostituito: «Gli enti locali possono stipulare contratti di collaborazione autonoma, indipendentemente dall'oggetto della prestazione, solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge o previste nel programma approvato dal Consiglio ai sensi dell'articolo 42, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267».
3. L'articolo 3, comma 56, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 è così sostituito: «Con il regolamento di cui all'articolo 89 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono fissati, in conformità a quanto stabilito dalle disposizioni vigenti, i limiti, i criteri e le modalità per l'affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le tipologie di prestazioni. La violazione delle disposizioni regolamentari richiamate costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Il limite massimo della spesa annua per incarichi di collaborazione è fissato nel bilancio preventivo (( degli enti territoriali )).».